1.9.2003

Asian aikaisempi käsittely

A oli apulaisoikeuskanslerin 20.3.2001 tekemään päätökseen ja sosiaali- ja terveysministeriön 15.2.2001 päivättyyn kannanottoon viitaten vaatinut vakuutusyhtiöltä seuraavia tietoja, joista nyt on kysymys:
- A:n eläkeasian käsittelyyn liittyvillä niin sanotuilla sisäisillä käsittelylehdillä nimikirjaimilla esiintyvien henkilöiden nimet,
- A:n eläkeasiaa käsitelleen asiantuntijalääkärin nimi ja yhteystiedot,
- kaikkien niiden henkilöiden nimet ja tarkat yhteystiedot, jotka ovat osallistuneet kollegion jäseninä A:n eläkeasian käsittelyyn ja ratkaisuun sekä tarkka selvitys siitä, mitä kukin on eläkeasian käsittelyn yhteydessä selvittänyt, esittänyt ja väittänyt, ja
- vakuutusyhtiön hallituksen kokouspöytäkirjat (hallituksen kokous marraskuussa, ilmeisesti 21.11.2000) ja kaikki esittely-, valmistelu- sekä muut asiakirjat ja tiedot, jotka ovat olleet A:n eläkeasian käsittelyn yhteydessä esillä. Lisäksi on annettava erittely siitä, mitä nimetyt henkilöt ovat hallitukselle väittäneet, selvittäneet ja esittäneet.

Vakuutusyhtiö on päätöksellään 20.4.2001 hylännyt A:n vaatimukset ja perusteluinaan lausunut yksityiskohtaisesti muun ohessa seuraavaa:

Eläkeasian käsittelyyn osallistuneiden henkilöiden nimet ja yhteystiedot

Vakuutusyhtiö on katsonut, että sillä on velvollisuus tässä yksittäistapauksessa taata yhtiön työntekijöille ja heidän perheilleen perustuslain turvaama yksityiselämän suoja. Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 11 §:n 2 momentin 1 kohdan rajoitussäännöksen perusteella yhtiö ei ole velvollinen antamaan A:lle hänen eläkeasiansa käsittelyyn osallistuneiden muiden työntekijöiden nimiä tai yhteystietoja kuin mitä se jo on antanut.

Julkisuuslaista ei suoraan löydy yksiselitteistä vastausta kysymykseen, tuleeko asiantuntijalääkärin tai muunkaan yksittäisen asian käsittelijän nimeä ilmoittaa asianosaiselle. Julkisuuslain perusteella asianosaisella on ainoastaan oikeus saada tieto julkisen asiakirjan tai muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Kyse on siten lain ja yleisten oikeusperiaatteiden tulkinnasta.

Yhtiö on antanut A:lle eläkeasian ratkaisun perusteena olleen aineiston, mukaan lukien niin sanotut sisäiset käsittelylehdet. Lisäksi yhtiö on ilmoittanut A:lle hänen eläkeasiassaan yhtiössä tehdyistä päätöksistä vastaavien työntekijöiden nimet. A on selvittänyt näistä työntekijöistä muun ohessa seuraavia yksityiskohtaisia seikkoja: kotiosoitteet, lasten lukumäärän, palkkatiedot, tieteellisten julkaisujen lukumäärän, omistuksen eri yhtiöissä jne. Näillä tiedoilla ei ole mitään tekemistä julkisuuslain piiriin kuuluvan julkisen vallan käyttämisen eli eläkeasian ratkaisemisen tai ylipäätään työntekijöiden työntekijäaseman kanssa. Tiedot kuuluvat yhtiön työntekijöiden yksityiselämän suojan piiriin. Jokaisen oikeus yksityisyyteen ja oman yksityiselämän suojaan on perustuslain 10 §:ssä turvattu oikeus. Julkisuuslain säännösten tarkoitus ei ole heikentää perustuslailla turvattuja oikeuksia.

Jos asianosainen esittää vaatimuksen nimien antamisesta asianosaisjulkisuuteen vedoten, esimerkiksi esteellisyyden selvittämistä varten, nimet on lähtökohtaisesti annettava. Jos asianosainen vaatii työntekijöiden nimiä synnyttääkseen riidan ja saadakseen sitä kautta esteellisyysperusteen voimaan, nimien (asiantuntijalääkäri tai muut työntekijät) antamista ei voida pitää perusteltuna.

Eläkelaitos vastaa yksittäisestä korvaus- ja etuuspäätöksestä instituutiona. Eläkelaitoksen yksittäisillä työntekijöillä, jotka ainoastaan toteuttavat työnantajan heille antamia tehtäviä, ei voi olla ulospäin suuntautuvaa vastuuta tekemistään päätöksistä. Työntekijöitä valvoo muun muassa vakuutusvalvontavirasto, ja valvonta- ja poliisiviranomaisille yhtiö antaa kaikkien asian käsittelyyn osallistuneiden nimet sekä myös muut heidän pyytämänsä tiedot.

Vakuutusyhtiön hallituksen kokouspöytäkirjat

Hallituksen kokouspöytäkirjat eivät kuulu julkisuuslain piiriin edes siltä osin kuin niissä on A:n pyynnöstä käsitelty eläkeasian käsittelyä yhtiössä. Tietoja hallituksen kokouspöytäkirjoista ei siten ole annettu. Julkisuuslain 1 §:n mukaan viranomaisen asiakirjat ovat julkisia, jollei laissa toisin säädetä. Eläkelaitos ei ole valtion tai kuntien viranomaisorganisaatioon kuuluva yksikkö. Julkisuuslain 4 §:n 2 momentin nojalla julkisuuslaki koskee eläkelaitoksen toimintaa vain siltä osin kuin niissä käytetään julkista valtaa. Kun A:n eläkeasiassa ei ole tehty ratkaisuja hallituksen kokouksessa, ei siellä ole silloin myöskään käytetty julkisuuslain tarkoittamalla tavalla julkista valtaa. Yhtiön työntekijöiden toiminnan arviointi hallituksen kokouksessa ei kuulu julkisuuslain piiriin.

A on valituskirjelmästä tarkemmin ilmenevin perustein vaatinut, että vakuutusyhtiön päätös kumotaan ja yhtiö velvoitetaan antamaan kaikki ne vaaditut tiedot, joista nyt on kysymys.

Yhtiön lakimiehet sekä lääkärit ovat yrittäneet estää A:ta saamasta tietoa siitä, ketkä ovat vakuutusyhtiössä osallistuneet asian käsittelyyn ja päätöksentekoon. Tarkoituksena on ollut, ettei yhtiön tarvitsisi maksaa mitään kuntoutusrahoja masennuksen takia sairaslomalla olevalle A:lle. Koko julkisuuslain vastainen "salailu" on vain keino suojella tiettyjä yhtiön työntekijöitä. Julkisuuslaki on tarkoitettu sitä varten, että koko järjestelmä olisi läpinäkyvä eikä kukaan henkilö voisi pakoilla vastuuta selittämällä, että päätös on yhtiön tekemä. A on selvittänyt eri tietolähteistä julkisesti tiedossa olevat seikat yhtiön työntekijöistä. Tällaista julkista tietoa voi käyttää kirjelmissä. Tämä ei voi estää saamasta julkisuuslain mukaista tietoa. A on vedonnut perustuslain mukaiseen sananvapauteen. Hän on vaatinut saada tietoonsa asiantuntijalääkäreiden ja muiden asian käsittelyyn ja ratkaisuun osallistuneiden nimet.

Yhtiön hallituksen pöytäkirjat on annettava. Hallitus ei voi salata eläkeasiaan liittyviä seikkoja. Julkista valtaa ei voi käyttää eläkevakuutetulta salaa.

Vakuutusyhtiö on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt valituksen hylättäväksi. Perusteluinaan yhtiö on viitannut asiassa tekemäänsä päätökseen. Yhtiö on vielä todennut, että A:n eläkeasiassa ei ole tehty ratkaisuja hallituksen kokouksissa, eikä siellä ole siten myöskään käytetty julkista valtaa. Yhtiö on katsonut, että hallituksen pöytäkirjat eivät kuulu julkisuuslain piiriin. Yksittäisestä korvaus- ja etuuspäätöksestä vastaa eläkelaitos instituutiona. Eläkelaitoksen yksittäisillä työntekijöillä, jotka ainoastaan toteuttavat työnantajan heille antamia työtehtäviä, ei voi olla ulospäin suuntautuvaa vastuuta tekemistään päätöksistä. A:lla on käytössään kaikki aineisto, joka on tarpeen hänen eläkeasiansa käsittelyssä eläkelautakunnassa ja vakuutusoikeudessa.

A on antamassaan vastaselityksessä lausunut, että yhtiön väite siitä, että hän olisi saanut kaikki asiakirjat, on perätön. Yhtiö oli vasta 12.7.2001 löytänyt 64 uutta asiakirjaa. Tietosuojavaltuutettu on tehnyt asiassa nyt rikostutkintapyynnön.

Helsingin hallinto-oikeus on 31.5.2002 tekemällään päätöksellä nyt kysymyksessä olevalta osin kumonnut vakuutusyhtiön päätöksen etuusasian käsittelyyn ja päätöksentekoon osallistuneiden asiantuntijalääkäreiden ja muiden henkilöiden nimien antamisesta ja yhtiön hallituksen pöytäkirjan (21.11.2000/11 §) antamisesta. Hallinto-oikeus on määrännyt, että sanotut tiedot on annettava A:lle viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 16 §:ssä säädetyllä tavalla sen jälkeen, kun hallinto-oikeuden päätös on saanut lainvoiman. Muutoin hallinto-oikeus on hylännyt A:n valituksen.

Perusteluinaan hallinto-oikeus on lausunut tietojen antamisen osalta, mitä tulee eläkeasian käsittelyyn osallistuneiden henkilöiden nimiin ja yhteystietoihin, että julkisuuslain 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä. Lain 3 §:n mukaan tässä laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan. Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen. Julkisuuslain 11 §:n 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole edellä 1 momentissa tarkoitettua oikeutta asiakirjaan, josta tiedon antaminen olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua taikka lapsen etua tai muuta erittäin tärkeätä yksityistä etua. Julkisuuslain 13 §:n 1 momentin mukaan pyyntö saada tieto viranomaisen asiakirjan sisällöstä on yksilöitävä riittävästi siten, että viranomainen voi selvittää, mitä asiakirjaa pyyntö koskee.

Julkisuuslain 4 §:n 2 momentin mukaan mitä viranomaisesta säädetään, koskee myös lain tai asetuksen taikka lain tai asetuksen nojalla annetun säännöksen tai määräyksen perusteella julkista tehtävää hoitavia yhteisöjä, laitoksia, säätiöitä ja yksityisiä henkilöitä niiden käyttäessä julkista valtaa. Näin ollen julkisuuslaki tulee sovellettavaksi yksityisessä yhteisössä vain edellä mainitussa lainkohdassa tarkoitettujen edellytysten vallitessa. Koska yksityinen eläkevakuutusyhtiö vastaa lakisääteisestä eläketurvajärjestelmästä, se hoitaa edellä mainitussa lainkohdassa tarkoitetulla tavalla julkista tehtävää ja käyttää eläkepäätöksiä tehdessään julkista valtaa. Vakuutusyhtiön tekemiin eläkeratkaisuihin kuuluvien asiakirjojen julkisuutta on näin ollen arvioitava julkisuuslain perusteella.

Asiassa on kysymys A:n eläkepäätöksistä ja niihin liittyvistä asiakirjoista, jotka vakuutusyhtiö on ilmoittanut antaneensa. Lisäksi A:n vastaselityksestä käy ilmi, että yhtiö on toimittanut vielä valituksenalaisen päätöksenteon jälkeen puheena olevaan asiaan liittyviä asiakirjoja. Valituksenalaisesta päätöksestä ilmenee, että vakuutusyhtiö ei ole antanut kaikkien A:n eläkeasian käsittelyyn osallistuneiden henkilöiden nimiä eikä yhteystietoja. Eläkeyhtiön esittämän mukaan eläkepäätöksen käsittelyssä käytetään niin sanottuja sisäisiä käsittelylehtiä ja näihin eläkeasian käsittelyyn osallistuvat asiantuntijalääkärit ja muut henkilöt merkitsevät tietoja varmentaen ne vain nimikirjaimillaan. Yhtiö on todennut, että päätös tehdään kollegiaalisesti siten, että päätöksentekoon on osallistunut aina useita henkilöitä.

A on tässä valitusasiassa perustanut vaatimuksensa asianosaisasemaansa. A:lla on julkisuuslain 11 §:n 1 momentin nojalla asianosaisena oikeus saada tieto kaikista hänen eläkeasiansa käsittelyn yhteydessä kertyneistä päätösasiakirjoista mukaan lukien niin sanotut käsittelylehdet ja niille asiantuntijalääkäreiden ja muiden asian käsittelyyn osallistuneiden henkilöiden tekemät lääketieteelliset ja muut merkinnät ja arviot. Ottaen huomioon julkisuuslain 3 ja 17 §:stä ilmenevät periaatteet viranomaisten toiminnan avoimuudesta ja yksilöiden vaikutusmahdollisuuksien käyttämisestä hallinto-oikeus katsoo, että A:lla on asianosaisena oikeus saada tieto myös käsittelylehdillä A:sta esitettyjen, esittäjien nimikirjaimilla varmennettujen tietojen ja arvioiden antajien henkilöllisyydestä. Yhtiö ei myöskään ole esittänyt lainmukaisia perusteita sille, että näiden tietojen antaminen A:lle olisi julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla vastoin erittäin tärkeää yksityistä etua.

Yhtiö ei kuitenkaan ole julkisuuslain nojalla velvollinen erikseen laatimaan A:n vaatimaa selvitystä siitä, mitä kukin henkilö on A:n eläkeasian käsittelyn yhteydessä lausunut tai muutoin kuin kirjallisesti esittänyt. Yhtiö ei myöskään ole julkisuuslain nojalla velvollinen ilmoittamaan A:lle hänen asiansa käsittelyyn osallistuneiden henkilöiden yhteystietoja.

Mitä tulee yhtiön hallituksen pöytäkirjoihin, hallinto-oikeus on lausunut, että yhtiö on toimittanut hallinto-oikeudelle pöytäkirjanotteen hallituksen kokouksesta 21.11.2000/11 §, josta käy ilmi, että A:n asia on saatettu hallitukselle tiedoksi. Pöytäkirjan liitteinä on sisäisiä muistioita, joissa on selvitetty A:n asioita yksityiskohtaisesti. Vaikka hallituksessa ei ole tehty varsinaisia ratkaisuja A:n eläkeasiassa, liittyy hallituksen pöytäkirja muistioineen A:n eläkeasioiden käsittelyyn siten, ettei sitä voida erottaa asiayhteydestä. Puheena olevissa olosuhteissa pöytäkirjan on katsottava liittyvän yhtiön julkisen tehtävän hoitamiseen ja näin ollen se kuuluu julkisuuslain 4 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisuuslain soveltamisen piiriin. A:lla on asianosaisena oikeus saada tietoonsa sanottu pöytäkirjanote liitteineen. Sen sijaan yhtiö ei ole julkisuuslain nojalla velvollinen erikseen laatimaan A:n vaatimaa erittelyä kokouksessa mukana olleiden keskusteluista.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Vakuutusyhtiö on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin, kuin hallinto-oikeus on kumonnut yhtiön 20.4.2001 antaman päätöksen ja velvoittanut yhtiön antamaan A:lle etuusasian käsittelyyn ja päätöksentekoon osallistuneiden asiantuntijalääkäreiden ja muiden henkilöiden nimet sekä siltä osin, kuin hallinto-oikeus on katsonut, että yhtiön hallituksen pöytäkirjat kuuluvat julkisuuslain soveltamisen piiriin.

Mikäli korkein hallinto-oikeus hylkää yhtiön valituksen ja vahvistaa hallinto-oikeuden kannan, yhtiö pyytää kannanottoa siihen, mitä tarkoitetaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 11 §:n 2 momentin 1 kohdassa mainitulla erittäin tärkeällä yksityisellä edulla, jonka perusteella voidaan rajoittaa asianosaisen oikeutta saada tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä (asianosaisjulkisuus).

Mikäli korkein hallinto-oikeus hylkää yhtiön valituksen ja vahvistaa hallinto-oikeuden kannan, yhtiö pyytää lisäksi kannanottoa siihen, mikä osa yhtiön toiminnasta on katsottava julkisuuslain 4 §:n 2 momentissa tarkoitetuksi julkisen vallan käyttämiseksi ja keiden kaikkien, toisin sanoen missä asemassa olevien etuusasian käsittelyyn osallistuneiden toimihenkilöiden nimet yhtiön tulisi siten julkisuuslain perusteella A:lle antaa.

Perusteluinaan yhtiö on esittänyt, että julkisuuslaista ei suoraan löydy yksiselitteistä vastausta kysymykseen siitä, pitääkö asiantuntijalääkärin tai muunkaan yksittäisen asian käsittelijän nimeä ilmoittaa asianosaiselle. Julkisuuslain perusteella asianosaisella on ainoastaan oikeus saada tieto julkisen asiakirjan tai muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn.

Muun muassa apulaisoikeuskanslerin, sosiaali- ja terveysministeriön sekä eduskunnan oikeusasiamiehen kannanottojen sekä julkisuuslaista ilmenevien periaatteiden ja tavoitteiden valossa näyttää selvältä, että eläkkeenhakijalla on lähtökohtaisesti oikeus saada tieto hänen eläkeasiansa ratkaisuun osallistuneiden lääkäreiden nimistä. Yhtiön normaali käytäntö nykyisin on, että yhtiö antaa nimet eläkkeenhakijan niitä pyytäessä.

Julkisuuslain 11 §:n 2 momenttiin on kuitenkin kirjattu poikkeuksia asianosaisjulkisuudesta. Huomioon on otettava myös yhtiön yksittäisten työntekijöiden ja etenkin heidän perheenjäsentensä perustuslainkin turvaama oikeus yksityisyyteen. Julkisuuslain tarkoituksena ei voi olla velvoittaa antamaan työntekijöiden nimiä sellaisissa tapauksissa, joissa näillä nimillä ei voida tuoda selvitystä itse asiaan, vaan nimiä käytetään selvästi epäasiallisiin yksittäisiin työntekijöihin kohdistuneisiin painostusyrityksiin ja shikaaninomaisiin kanteluihin ja tutkintapyyntöihin. Arvioinnissa tulisi ottaa huomioon myös yhtiön yksittäisten työntekijöiden subjektiivisesti kokema turvallisuuden ja yksityisyyden vaarantumisen tunne.

Yhtiön osalta julkisuuslakia sovelletaan ainoastaan siltä osin kuin yhtiö suoranaisesti kulloinkin käyttää julkista valtaa. Julkisen vallan käyttämistä ovat tyypillisesti vakuuttamis- ja eläkeratkaisujen tekeminen ja tässä tarkoituksessa päätösten antaminen. Yhtiössä on paljon myös sellaisia tehtäviä, joissa ei suoranaisesti käytetä julkista valtaa eikä siltä osin toimintaan myöskään sovelleta julkisuuslakia, vaikka kyseessä kokonaisuudessaan olisikin julkisen tehtävän hoitaminen. Kaikki yhtiön työntekijät ovat työsopimuslain mukaisessa työsuhteessa työnantajaansa. Kyseessä on siis yksityisoikeudellinen sopimussuhde eikä ketään ole nimitetty tai määrätty virkaan.

Yhtiön hallituksen tehtäviin ei kuulu yksittäisten eläkeasioiden ratkaiseminen tai muukaan julkisen vallan käyttö. Hallituksen ja toimitusjohtajan tehtävä on huolehtia siitä, että yhtiöllä on muun muassa eläkeratkaisujen tekemiseen tarvittava organisaatio, mutta tehtäviin ei sen sijaan kuulu osallistua yksittäisten eläkepäätösten tekemiseen. Kuten hallinto-oikeus on päätöksessään todennut, yhtiön hallituksessa ei ole tehty ratkaisuja A:n eläkeasiassa eikä siellä ole käytetty julkisuuslain tarkoittamalla tavalla julkista valtaa.

Näin ollen yhtiön hallituksen kokouspöytäkirjat jäävät kokonaisuudessaan julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle. Yhtiön työntekijöiden toiminnan arviointi esimerkiksi A:n tapauksen yhteydessä hallituksen kokouksessa ei kuulu julkisuuslain piiriin.

A on valituksen johdosta antamassaan selityksessä katsonut, ettei Vakuutusyhtiöllä ole valitusoikeutta asiassa. Mikäli valitus tutkitaan, A on esittänyt valituksen hylättäväksi. Perusteluinaan hän on viitannut hallinto-oikeudessa esittämäänsä.

Vakuutusyhtiö on antamassaan vastaselityksessä uudistanut valituksessaan esittämänsä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Kun otetaan huomioon asiassa esitetyt vaatimukset, Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenevät säännökset ja muut perustelut, päätöksen muuttamiseen ei ole syytä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Esa Aalto, Pirkko Ignatius, Lauri Tarasti, Pekka Vihervuori ja Marjatta Kaján. Asian esittelijä Hannele Klemettinen.